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小型农田水利工程现状及治理管护措施研究

时间:2019-08-21 11:06来源:未知 作者:admin 点击:
【摘要】小型农田水利工程作为我国重要的农村公共基础设施,具有数量大、内容丰富、涵盖面广的特点。现阶段国家正大力推进小型农田水利工程的建设及改造,但是由于其本身经济属性复杂、产权不明晰等问题的存在,给项目的推进带来了一定的难度。本文对现阶段
  【摘要】小型农田水利工程作为我国重要的农村公共基础设施,具有数量大、内容丰富、涵盖面广的特点。现阶段国家正大力推进小型农田水利工程的建设及改造,但是由于其本身经济属性复杂、产权不明晰等问题的存在,给项目的推进带来了一定的难度。本文对现阶段小型农田水利工程现状及治理模式进行研究,通过理论分析,提出具体的治理管护措施,以期从根本解决小型农田水利工程建设改造及后期管护困难的问题,改变农田水利滞后于农业生产的局面。
 
  【关键词】小型农田水利工程 管护模式 产权制度 管理改革
 

  引言

 
  配套良好的农田水利工程及设施是推动农业快速发展的前提条件,小型农田水利工程与农民的生产生活密切相关,在农业生产方面扮演着重要的角色。小型农田水利工程的主要功能是在灌溉期将水资源输送到田间用于农田的基本灌溉,在汛期能够及时排除田间多余水量,防止发生涝害和渍害,从而确保农业生产的正常进行,因此,小型农田水利工程的建设与改造直接关系到农业的生产、农民的生活。小型农田水利工程从工程角度来讲,它是一种生产资料,具备了工程的自然属性,除此之外,从受益对象角度来讲,它还具备了一定的经济属性和社会属性。正是由于小型农田水利工程自身多重属性的叠加,使其形成了建设容易管护难的局面,在对其管护的过程中,常常出现“政府管不到、集体管不好、农民管不了”的情况。为进一步加快农村经济发展,提高农民收入,改善农村生态环境,推进美丽乡村的建设,需要地方政府高度重视现阶段进行的小型农田水利工程建设与改造,并结合当下推行的河长制做好后期的管护工作。为此,重视现阶段各小型农田水利工程的建设及改造和后期治理管护问题研究,已经成为农业经济发展极为重要和关键的课题。
 

  1小型农田水利工程定义及其属性分析

 
  1.1小型农田水利工程的定义
 
  农田水利是为了农业生产而服务的水利事业,其基本作用是通过各种水利技术措施改造不利于农业生产发展的自然条件,从而达到合理有效利用降雨、地表水和地下水的目的;通过调整农田土壤水分条件,改善土壤肥力状况,从而保证作物的生长以达到稳产增产的目的;通过调整区域水情,预防洪水、干旱、土壤盐碱化等自然灾害,从而保证农业生产的顺利进行。农田水利工程的主要内容包括农田灌溉排水、盐碱地改良、水土保持等水利措施。一般来说,小型农田水利工程所指的是为解决耕地灌溉和农村饮用水安全问题而修建的田间灌溉排水工程、小型灌区、小型水库、塘坝、水井、水窖等工程[1]。这些小型农田水利工程辐射范围很小,通常只有一个或几个农户,或一个村民小组,或一个村庄。相比于大中型农田水利工程,小型农田水利工程直接作用于农业生产,为农业生产服务,往往并不具备服务工业等其他产业的职能。农田水利工程可以通过改变一定的农田灌溉和生产条件,保障农业生产的稳产高产,但大中型农田水利工程还可承担防洪抗灾,水资源调运等其他社会功能,促进了整个社会的稳定发展,具有很大的外部效应[2]。与大中型农田水利工程相比,小型农田水利工程因为受益对象主要为农民,所以通常只能促进农村小范围的社会稳定,因此,外部影响较小,这也给后期的治理带来了难度。
 
  1.2小型农田水利工程的属性
 
  作为一种生产资料,小型农田水利工程除了具有工程的自然属性外,还具有一定的经济属性与社会属性[3]。小型农田水利工程的自然属性体现在其规模小;由于气候、时间、空间、人类生产活动等原因,采取到的水具有不确定性;产权拥有和使用信息不对等几个方面。
 
  经济属性是指人类的经济活动给工程所带来的经济特征,如产权关系、利用方式、投入和产出特征等,这些经济特征给予了小型农田水利工程的运行管理转向市场化和产业化的可能性。小型农田水利工程的经济属性主要体现在其具备公共物品属性,同时兼具了准公益性、区域垄断性、产权混乱性、外部性等几个方面[4]。其中,正是由于其具备公共物品属性,导致了小型农田水利工程的治理陷入困境。
 
  与经济属性相对应的社会属性指的是小型农田水利工程所带来的价值以及利益相关者(如项目提供者、农民用水户、工程管理者)之间的关系,主要体现在其参与主体的多样性,如工程投资者、工程建设者、农民用水户、村集体或村委会,以及用水户协会等合作组织、乡镇级以上政府等。
 
  1.3小型农田水利工程的作用和地位
 
  随着我国经济的迅猛发展,党和国家出台了一系列文件加强农田水利的建设,2019年中央一号文件给农村水利等基础设施再次提出了新要求。小型农田水利工程因其具有防洪排涝的基础性功能,能够在汛期加强区域的防洪排涝能力,保障人民群众的生命与财产安全,降低工农业受汛期影响,促进社会的经济发展;农业综合生产能力往往取决于农田水利基础设施的完善程度,制约农业生产的主要因素通常是干旱缺水和洪涝灾害,高效的灌排设施能够有效保障作物的生长,确保农业的增产、高产和稳产,保障粮食安全;配合国家美丽乡村建设,现行的小型农田水利工程改造在确保其功能完整下,与以往相比,更加重视其在视觉效果上的美观性。改造后的小型农田水利工程不仅能够帮助农民提高农业生产所得,并且能够给农民带来诸如农家乐等项目的旅游性收入,这些农田水利工程改变了农村面貌、改善了人居环境、提高了农民的生活水平;加快小型农田水利工程改造,特别是高效节水灌溉工程的建设,能够有效地提高灌溉水利用效率,降低因粗犷方式播撒农药所带来的农业面源污染。
 

  2小型农田水利工程现存的主要问题

 
  近年来,随着中央一号文件持续关注农田水利基础设施的建设和改造,全国各地的小型农田水利工程设施得到了有效改善,在保障农业生产发展,提高人民生活质量,改善农村生态环境等各个方面都起到了非常大的作用。但是,由于经济的迅猛发展,建设目标的不断提高,各地的小型农田水利工程开始展现出诸多问题,集中在工程建设和后期管理两大环节,具体表现在以下几个方面:
 
  2.1水资源利用效率不高
 
  满足农业生产的灌溉需求是小型农田水利工程最主要的任务,然而许多上世纪建设的工程在建设之初,没有经过较为系统的论证,建设较为随意,工程不配套,工程性缺水与水资源浪费问题突出,具体表现为:各类供水工程总量不足,工程性缺水问题突出,导致农业生产仍存在“靠天收”的现象;末级渠道年代久远且多为土渠,加之管理维护的缺乏,导致杂草丛生,过水能力下降,输配水时间延长,渠道渗漏严重,从而导致渠系水利用率下降;节水灌溉设施占比低下,粗犷的灌溉方式仍然存在,尤其在我国某些水资源较为丰富的地区,仍然采用着漫灌的灌溉方式,从而导致下游地区缺水;地下水的过度开采与使用;渠系建筑物不配套,斗农两级渠道控制闸老化失修或无控制闸,无法实现轮灌制度,致使上级渠道水位较低,灌溉效益削减。
 
  2.2防洪排涝能力薄弱
 
  防洪圩堤不达标,圩堤坍塌剥落现象严重,尤其当圩堤跨境,联合修复困难,工程难以达标;河道防洪标准偏低,受人类活动影响,河道淤积,杂草丛生,加之资金困难,河道疏浚不彻底,直接影响农田的引水灌溉和排涝除水;某些山区暴雨洪水灾害频发,缺乏有效的防洪预警手段。这些问题的存在往往导致在汛期雨量较大的时候,雨水不能及时的通过排水网络排出,从而使农田发生涝灾,影响农作物生长,致使粮食减产甚至绝收。
 
  2.3长效治理维护不足
 
  小型农田水利工程因其内涵丰富、种类多样、涵盖面广,所以在后期的管护问题上一直存在难度。在实行农村家庭联产承包责任制以前,小型农田水利工程的管护工作一直由村组负责;1981年后,农村集体经济组织逐渐退出了管护主体,小型农田水利工程的所有权此时虽然仍归村集体组织所有,但其各方面产权正逐步过度给农民用水户,特别是2002年农村税费改革之后,农村集体经济组织的管护职能进一步弱化,小型农田水利工程的产权问题越来越突出。对于农民用水户来讲,小型农田水利工程因其公共物品的属性,农民不愿意承担其后期的管护工作,习惯于以前的只管不用,吃大锅饭,喝大锅水。对于乡镇级水务站来讲,水务站只负责支渠以上的农田水利工程的管护工作,缺乏对支渠以下尤其是农渠等末级渠道的治理管护,导致末级渠道沿线的小型农田水利工程老化严重,年久失修。近年来,虽然政府积极开展了小型农田水利工程管理体制改革,但小型农田水利工程由于其本身经济效益低下,加上缺乏政策和资金的支持,农民缺乏参与建设和管理的积极性,运行管理和维护责任难以落实,老化失修的趋势逐渐加快,致使骨干工程的效益得不到充分发挥,常使农作物出现受涝减产,不能实现农业的高产、稳产。

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